Introdução

Antes de analisarmos o tema da habitação no Orçamento de Estado recordamos alguns conceitos importantes para a análise deste instrumento legislativo.

O perímetro orçamental do sector das Administrações Públicas engloba três subsectores: a Administração Central, a Administração Regional e Local e a Segurança Social. É sobre o conjunto daqueles três subsectores que se apuram as previsões da receita líquida total, da despesa líquida total e a respectiva diferença, sob a forma de défice ou superavit. Na proposta de OE 2020 prevê-se pela primeira vez um superavit de 0,2% do PIB relativamente ao conjunto dos três subsectores das Administrações Públicas.

O subsector da Administração Central inclui os chamados Serviços Integrados (SI), de acordo com a composição orgânica de cada governo, e os Serviços e Fundos Autónomos (SFA), sob a tutela dos respectivos ministérios. Fora do perímetro orçamental fica o sector empresarial público não incluído nos SFA.

Elementos que compõem a proposta de lei de Orçamento de Estado

A proposta de Orçamento de Estado é composta pelos seguintes elementos:

• uma proposta de articulado, que se divide em disposições gerais, disposições fiscais e alterações legislativas. As disposições gerais concretizam as diferentes políticas públicas que consubstanciam, para o ano em curso, as prioridades e medidas contidas nas GOP. As disposições fiscais aplicam aos diferentes impostos as regras que deverão vigorar no ano orçamental em causa. As alterações legislativas incluem alterações concretas de legislação existente, se a competência para o efeito for do governo, bem como autorizações legislativas com uma duração não superior ao termo da vigência do orçamento, se a competência para o efeito for do parlamento.
• um conjunto de 21 mapas anexos com as previsões das dotações, quer de receita, quer de despesa, organizadas ou por ministérios e entidades (classificação orgânica), ou pela natureza económica (classificação económica) ou ainda por grandes funções e subfunções (classificação funcional). As dotações incluídas nalguns destes mapas não são dotações efectivas mas sim dotações globais, nem sempre consolidadas, o que significa que os respectivos valores são muitas vezes bastante superiores aos valores efectivos.
• um relatório que enquadra e justifica a proposta do ponto de vista das previsões macro-económicas e das opções do governo e desenvolve a análise dos valores previstos por ministério.
• dados informativos complementares sobre o subsector da Administração Central, nomeadamente os valores efectivos consolidados, líquidos de transferências entre subsectores bem como de activos e passivos. São estes valores que reflectem o montante global da receita e da despesa da Administração Central para o ano de 2020. São apresentados segundo uma óptica de contabilidade pública e segundo uma óptica de contabilidade nacional, que é a que releva para efeitos do sistema de contas europeias. O valor global da despesa líquida do subsector da Administração Central na proposta de OE2020, é de 72.000 milhões de euros (M€) na óptica da contabilidade pública e de 69.000 M€ na óptica da contabilidade nacional.
• Um anexo ao relatório com dados efectivos e consolidados sobre o subsector da Administração Central, comparados com os de 2018 e 2019 na ótica da contabilidade pública.

Evolução da receita e da despesa efectivas totais

Os quadros em baixo mostram a evolução da receita e despesa pública do subsector da administração central e do conjunto das administrações públicas de 2019 para 2020, na óptica da contabilidade pública e na óptica da contabilidade nacional. Registe-se que o superavit de 0,2% previsto em 2020 (quadro 4) é para o conjunto das administrações públicas e na óptica da contabilidade nacional, que é a que releva para efeitos de contas europeias.

Contas das Administrações Públicas

valores em milhões de euros (contabilidade pública)

Quadro 1 - 2019 (estimativa)

Quadro 2 - 2020 (orçamento)

Fonte dos Quadros 1 e 2 - Quadro A.3 Contas das Administrações Públicas, óptica da contabilidade pública, Relatório OE2020, Anexos (pág 290)

Contas das Administrações Públicas

valores em milhões de euros (contabilidade nacional)

Quadro 3 - 2019 (estimativa)

Quadro 4 - 2020 (orçamento)

Fonte dos Quadros 3 e 4 - Quadro A.1 Contas das Administrações Públicas, óptica da contabilidade nacional Relatório OE2020, Anexos (pág 289)

Processo legislativo

Como todas as iniciativas legislativas, a proposta de lei do Orçamento de Estado é apreciada na generalidade e na especialidade, cabendo aos deputados apresentar propostas de alteração. A proposta de lei 5/XIV recebeu 1333 propostas de alteração, algumas das quais entretanto retiradas. As propostas de alteração são numeradas por ordem de entrada e podem ser consultadas na área própria do site da AR.

Uma vez admitidas, as propostas de alteração são organizadas em guiões que seguem o articulado da proposta de lei inicial. Os guiões de votação em Comissão podem ser consultados na área própria do site da AR, juntamente com os dossiers de acompanhamento que incluem o articulado inicial e todas as propostas de alteração artigo a artigo. Por iniciativa dos proponentes as propostas de alteração podem ser substituídas por novas redacções, mas mantendo sempre a numeração original.

As votações na especialidade, juntamente com o articulado da proposta de lei, decorrem na Comissão de Orçamento e Finanças, à excepção das propostas que se referem às finanças locais e regionais, que são votadas em plenário, bem como daquelas cujos proponentes solicitam a avocação para votação em plenário. Os resultados das votações, artigo a artigo e proposta a proposta, podem ser consultados na área própria do site da AR.

A dotação orçamental para habitação em 2020

Não é evidente o montante orçamental disponível em despesas com habitação no Orçamento de Estado. Efectuei uma análise preliminar da proposta de lei do OE2020, em artigo “A habitação no Orçamento de Estado – uma gota de água”, publicado na edição de fevereiro do jornal “Le monde diplomatique” (edição portuguesa). Apurei um montante global de 184 M€ para o orçamento do IHRU, a que corresponde uma despesa efectiva, líquida de activos e passivos financeiros, de 150 M€.

Quadro 5 - Despesa global e despesa efectiva do IHRU para habitação

valores em milhares de euros

(1) Despesa efectiva = despesa global – ativos financeiros – passivos financeiros

Fonte: Orçamento privativo do IHRU para 2020 (Desenvolvimento das despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, Ministério das Infra-estrtuturas e Habitação), DGO

Este montante não inclui algumas dotações excepcionais inscritas no orçamento privativo da Direcção Geral do Tesouro e Finanças, a saber: 20 M€ para subsídios ao arrendamento urbano (destinados ao programa Porta 65 Jovem) e 32 M€ da mesma entidade para bonificação de juros junto da banca.

Depois das votações das propostas de alteração apresentadas, àqueles montantes devem ser adicionados 7 M€ para o IHRU (proposta do PS) e 2 M€ para o programa Porta 65 jovem (idem). Não tenho elementos para saber qual é a despesa efectiva que resulta destes valores, incluindo IHRU e DGTF. Fica contudo a ordem de grandeza. A soma simples daria um montante global de 245 M€, sem consolidação.

A habitação entre as funções sociais do Estado

A proposta de Orçamento de Estado apresenta um resumo das despesas globais (não consolidadas) repartido pelas grandes funções do Estado, que incluem as funções gerais de soberania, as funções sociais (Educação, Saúde, Segurança e ação sociais, Habitação e serviços coletivos e Serviços culturais, recreativos e religiosos), as funções económicas e as “outras funções” (95% das quais correspondem às operações da divida pública).

O gráfico seguinte mostra a relevância das funções sociais do Estado no conjunto das despesas globais do Estado. Revela ainda o peso dos serviços e fundos autónomos nas funções sociais do Estado.

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Fonte: Mapas III e VIII da proposta de lei 5/XIV

A “habitação e serviços colectivos”, por sua vez, inclui as seguintes medidas: Habitação; Ordenamento do território; Saneamento e abastecimento de água; Protecção do meio ambiente e conservação da natureza. A habitação propriamente dita é identificada nos quadros orçamentais como medida 030.

Na ausência de consolidação dos montantes da despesa global para a habitação no OE2020, é arriscado calcular percentagens no quadro das despesas globais das funções sociais do Estado. O simples valor de 245 M€, atrás referido, embora superior ao de anos imediatamente anteriores, representa uma parcela irrisória das despesas globais do OE destinadas às funções sociais, que rondam as dezenas de milhares de milhões de euros.

Artigos e propostas de alteração aprovados em matérias relevantes para a habitação

Não é fácil isolar o que respeita às políticas públicas de habitação em toda a enorme massa de informação do Orçamento de Estado. Mas é possível, com alguma pesquisa, obter dados relevantes para tentar identificar o que o governo propôs e o que foi aprovado por iniciativa parlamentar em matéria de habitação no quadro do processo orçamental.

Este levantamento complementa-se com o excerto das Grandes Opções do Plano 2020-2023 em matéria de habitação (págs. 152 a 159), que pode ser consultado AQUI.

Vejamos então que artigos e propostas de alteração foram aprovados com relevância para a habitação, que encarámos no quadro amplo que a lei de bases da habitação instituiu.
Para simplificar a análise, agrupámos os artigos e propostas de acordo com os seguintes temas:

• Parque habitacional público
• Descentralização de competências
• Financiamento
• Programas específicos
• Fiscalidade
• Alterações ao arrendamento

Em matéria de parque habitacional público, mantém-se a possibilidade de o Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana transferir património para os municípios, possibilidade alargada no âmbito da lei quadro da descentralização de competências (Lei n.º 50/2018, de
16 de agosto) e do decreto-lei 105/2018, de 29 de novembro, que densifica o que respeita à descentralização no domínio da habitação. Por proposta do BE esta possibilidade é restringida aos municípios “que demonstrem capacidade para gerir os agrupamentos habitacionais ou bairros a transferir.”

A novidade no que respeita ao parque habitacional público é a alteração à lei orgânica do Tribunal de Contas, proposta pelo governo, que visa isentar de fiscalização prévia a prestação de serviços na área da habitação. Por proposta do PS, o âmbito foi alargado à reabilitação e aquisição de imóveis para habitação acessível ou pública ou o alojamento estudantil.

Em matéria de descentralização de competências, o OE permite aos municípios, independentemente do prazo da dívida adicional resultante do processo de descentralização de competências contrair novos empréstimos, com um prazo máximo de 20 anos.

Nesta matéria não há propriamente novidades: mantém-se a intenção do governo de descentralizar para os municípios grande parte das suas responsabilidades.

Quanto ao financiamento, há que ter em conta: as transferências orçamentais (que constam do mapa anexo ao artigo 7º do OE); a consignação de novas receitas para o IHRU; os limites dos empréstimos a contrair pelo IHRU ou pelos municípios; e a limitação das previsões de receita resultante de venda de imóveis nos orçamentos municipais.

As transferências inicialmente previstas para o IHRU eram: 3,5 milhões de euros para o programa Prohabita (realojamentos na Madeira e no Seixal), que já vinham de orçamentos anteriores; e até 135 milhões de euros, dos quais 50 milhões por via de um empréstimo do BEI). A estes montantes devia ser adicionada a consignação de 7 milhões de euros resultantes do agravamento do imposto sobre o alojamento local.

As alterações aprovadas em matéria de transferências foram de pequena monta: garantir a totalidade dos 135 milhões de euros, reforçar em 2 milhões de euros o Programa Porta 65 jovem e consignar ao IHRU mais 7 milhões de euros (propostas do PS). Pelo caminho ficaram propostas de reforço mais substancial do orçamento do IHRU (mais 200 milhões de euros propostos pelo PCP ou mais 150 propostos pelo BE).

Sobre empréstimos, o IHRU fica autorizado a contrair 50 milhões de euros de empréstimo do BEI; os municípios podem subir os limites do endividamento até 30% anos para reabilitação urbana ou mais, excepcional e exclusivamente para o programa 1º direito; e os prazos dos empréstimos para programas habitacionais municipais podem ir até 30 anos, se forem do BEI, ou até 50, se forem para arrendamento urbano. A estas propostas iniciais juntou-se a possibilidade de os municípios utilizarem até 60% da margem de endividamento para adquirir bens em contrato de locação com opção de compra (proposta do PCP).

Sobre as dotações de programas específicos, a proposta inicial do governo era pouco explícita, não sendo possível apurá-las de forma integrada. Apenas estava determinado o seguinte: o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social deve participar no Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado com o máximo de 50 milhões de euros; deve ser dado cumprimento à Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023 (que não define montantes) e ao Plano Nacional para o Alojamento no Ensino Superior (idem); e mantêm-se os programas de apoio à reconstrução de habitação permanente ou não permanente afetadas pelos incêndios ou por outras circunstâncias excecionais, como o furacão Leslie.

A estas propostas vieram somar-se várias apresentadas pelos deputados, de que foram aprovadas as seguintes:
- apresentadas pelo PS - majoração do complemento de alojamento para estudantes do ensino superior no ano lectivo 2020/2021, em função do valor mediano por metro quadrado dos novos contratos de arrendamento; e auxílios para legalização do Bairro Americano de Santa Rita (Açores);
- apresentadas pelo BE – criação de um programa de financiamento da adaptação e eliminação de barreiras arquitetónicas em habitações de pessoas com deficiência com limitações da mobilidade; reforço do complemento de alojamento para estudantes do ensino superior “até ao limite de 50% do IAS fixado para 2020”; e apresentação de Relatório Anual do Programa 1º Direito;
- apresentadas pelo PAN - apoio temporário à vítimas de violência doméstica que tenham de abandonar o seu lar; e Programa e Casas Abrigo para vítimas de casamento forçado.

Em suma, ficamos sem saber, por exemplo, qual a dotação do programa 1º Direito, que nem no orçamento de estado nem no orçamento privativo do IHRU vem discriminado. O relatório do OE2020 refere que para este programa está previsto alocar “recursos financeiros, destinados a comparticipações não reembolsáveis” de 700 milhões de euros até 2024. E o “quadro 3.3 - Principais medidas de política orçamental em 2019 e 2020” do relatório refere para 2020 um montante total de 136 milhões de euros para o 1º Direito. Porém este quadro diz respeito ao conjunto das administrações públicas, incluindo portanto a administração local. Ou seja, não sabemos quanto é que o governo pretende investir em 2020 no mais importante programa público de realojamento, apesar da sua relevância e urgência.

As propostas do governo nesta matéria com impacto na habitação incidem sobre o IRS, o IRC, o IMI, o IMT e o Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF).

• Sobre o IRS e o IRC, é agravada a tributação do alojamento local, incentivando-se a transição para habitação permanente através da eliminação da mais-valia que incidia sobre essa transição.
• Sobre o IMI, ficam sujeitos a agravamento, além dos prédios devolutos ou em ruínas em zona de contenção, que já tinham IMI agravado, também as fracções autónomas devolutas e os terrenos com aptidão habitacional nas mesmas zonas.
• Sobre o IMT, as instituições de crédito perdem a isenção se não houver revenda no prazo de 5 anos.
• Sobre o EBF, o governo pretendia revogar a isenção de IMI de prédios classificados, mas esta proposta foi rejeitada. Ficou apenas aprovado o aumento para 4 anos do período de 2 anos de obras anteriores ao requerimento do benefício fiscal da reabilitação urbana. Foi ainda aprovada a isenção de IRS e IRC para os programas municipais de oferta de arrendamento habitacional a custos acessíveis, isenção que que já vigora no programa nacional.
• Foi também aprovada, no âmbito do EBF, uma autorização legislativa pedida pelo governo para alterar o regime das Autorizações de Residência para Investimento (os chamados vistos "gold"), no sentido de só serem concedidas fora das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto.

E o PS viu aprovada a sua proposta de eliminação da isenção total de tributação dos rendimentos de pensões obtidos no estrangeiro por residentes não habituais, que passam a ser tributados à taxa de 10%. Também foi aprovada por proposta do PS a clarificação do regime fiscal para a habitação não duradoura nos Códigos do IRS e do IMT.

O PS viu aprovada a sua proposta de alteração do artigo 35.º do NRAU no sentido de aumentar para dez anos o prazo de transição de oito anos que se aplica aos inquilinos com rendimentos anuais brutos corrigidos inferiores aos limites previstos na lei.

Não foi aprovada uma proposta do PCP de alteração mais profunda do NRAU.

O quadro 6, em baixo, elenca os artigos da proposta de lei 5/XIV e as alterações aos artigos ou os artigos novos aprovados por iniciativa dos deputados, resumindo os respectivos conteúdos. Através dos links, é possível apurar no site da AR informação mais detalhada, por exemplo quem votou a favor, contra ou abstenção em cada artigo ou proposta. Não estão incluídas neste quadro as propostas de alteração rejeitadas.

Considerações finais

1. O processo orçamental é um processo opaco e muito difícil de acompanhar pelos cidadãos. Seria útil, para o futuro, que a informação orçamental fosse de mais fácil acesso e compreensão.

2. Em particular, deviam ser identificadas, para cada um dos programas habitacionais incluídos na Nova Geração de Políticas de Habitação, as respectivas dotações. É matéria que terá de ser desenvolvida no Programa Nacional de Habitação, instrumento criado pela Lei de bases da habitação e que o governo se propõe apresentar ao parlamento no decurso desta legislatura.

3. Apesar de em 2020 a habitação ter uma dotação superior à que dispôs na última legislatura, estamos muito longe de dotações adequadas para que o parque habitacional público seja o necessário. Em todo o caso, alguns pequenos reforços se conseguiram através da iniciativa dos deputados, nomeadamente para o programa Porta 65 jovem. Também ficou mais clara a necessidade de responder a situações habitacionais especialmente vulneráveis (pessoas com deficiências, vítimas de violência doméstica).

4. Foram flexibilizadas as condições de recurso ao crédito para programas habitacionais municipais, uma reivindicação há muito apresentada e que poderá viabilizar um maior esforço público na habitação.

5. Foram alteradas as condições dos chamados “vistos gold”, que deixam de poder ser usados na aquisição de património nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto. Os rendimentos de residentes não habituais deixam de estar isentos de imposto e que passam a ser alvo de uma taxa de 10%.

6. Há alterações legais muito relevantes contidas no OE 2020 que passaram despercebidas. Destaca-se o aumento de oito para dez anos do prazo de transição para o Novo Regime de Arrendamento Urbano (NRAU) dos contratos anteriores a 1990 de inquilinos com rendimentos familiares brutos mais baixos (artigo 35º do NRAU). É matéria que merece maior divulgação.

Etapas do processo legislativo

- 16.12.2019 Entrada na AR da proposta de lei 5/XIV - Orçamento de Estado 2020
- 16.12.2019 Baixa a todas as Comissões para parecer;
- 6.1.2020 Aprovação do Parecer da CEIOPH - Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação
- 10.1.2020 - Apreciação na generalidade; a proposta 5/XIV foi aprovada na generalidade com a seguinte votação: Contra: PSD, CDS-PP, CH, IL; Abstenção: 3-PSD, BE, PCP, PAN, PEV, L; A Favor: PS; baixou à COF - Comissão de Orçamento e Finanças para apreciação na especialidade;
- 13 a 18.1.2020 e 20 a 27.1.2020 - Audições conjuntas no âmbito da especialidade (só se referem aqui as que envolveram a CEIOPH - Comissão de Economia, Inovação, Obras Públicas e Habitação)

• - 13.1.2020 - Audição conjunta da COF e da CEIOPH com o Ministro das Infra-estruturas e habitação
• - 14.1.2020 - Audição conjunta da COF, CEIOPH, CAM (Com. da Agricultura e Mar) e CAEOT (Com. do Ambiente, Energia e Ordenamento do Território) com o Ministro do Ambiente e da Ação Climática
• - 15.1.2020 Audição conjunta da COF e da CEIOPH com o Ministro do Planeamento
• 16.1.2020 - Audição conjunta da COF e da CEIOPH com o Ministro da Economia e da Transição Digital
• 21.1.2020 - Audição conjunta da COF, CEIOPH, CNE (Com. Negócios Estrangeiros) e CAE (Com. Assuntos Europeus)
• 23.1.2020 Audição conjunta da COF, CEIOPH e CTSS (Com. Trabalho e Segurança Social) com o CES - Conselho Económico e Social
• 24.1.2020 - Audição conjunta da COF, CEIOPH e CAPMADPL (Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local) com a Ministra da Coesão Territorial
• 27.1.2020 Audição da COF com o Ministro das Finanças

- Entrada de propostas de alteração na especialidade do GPPS (não incidem na habitação)
- 3, 4 e 5.2.2020 Discussão na especialidade
- 3, 4 e 5.2.2020 Votação na especialidade, em sede da COF, das propostas de alteração
6.2.2020 Finalização das votações na especialidade e votação final global. A proposta de lei 5/XIV foi aprovada em votação final global com a seguinte votação: Favor – PS; Contra – PSD, CDS-PP, CH e IL; Abstenção – BE, PCP, PAN, PEV e Ninsc.
Em 3.3.2020 foi publicado o Decreto da AR 3/XIV com a redacção final aprovada pela COF; a 9.3.2020 o Decreto da AR 3/XIV foi remetido para promulgação pelo PR, que o promulgou a 23.3.2020.
O Orçamento de Estado para 2020 foi publicado como Lei 2/2020 em 31.3.2020.

Documentos

• Proposta de lei 5/XIV - Proposta de Orçamento de Estado para 2020
• Quadro 6 - A habitação no Orçamento de Estado - artigos e propostas de alteração aprovados (compilação de Helena Roseta)
• Nota explicativa do Ministério das Infra-estruturas e Habitação